農村集體經營性建設用地入市:進展、困境與破解路徑 (下篇)

2020-02-10    

 

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四、破解農村集體經營性建設用地入市困境的路徑探索

破解農村集體經營性建設用地入市困境, 必須依托國家宏觀制度與地方條例, 提高相關工作的效率和質量, 滿足城市和農村的土地需求, 進而拉動農村經濟增長。文章基于現階段我國農村集體經營性建設用地入市的主要模式與困境, 提出相應的破解路徑。

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1. 明確農村集體經營性建設用地入市產權關系

馬克思理論明確提出, 產權關系明確是效率提升的有效手段。針對農村集體經營性建設用地入市的產權界定問題, 必須明確界定產權主體與行使主體。集體建設用地產權具有用益物權屬性, 其中的所有權是最根本的基礎。當前, 集體經營性建設用地產權主要存在所有權性質模糊不清、所有權主體錯位或虛位、所有權行使主體混亂三個方面的問題。這些集體產權制度問題, 直接影響著經營性建設用地入市, 也成為很多試點工作推進的主要障礙。

對此, 可以借鑒浙江德清試點的改革舉措, 有效破解這一入市困境。浙江德清試點以集體經濟組織為中心, 確定三類入市主體。第一類, 歸屬為鄉鎮集體經濟組織, 入市實施主體為鄉鎮資產經營公司等鄉鎮全資下屬公司或其代理人;第二類, 歸屬為村集體經濟組織, 入市實施主體為村股份經濟合作社;第三類, 歸屬為其他集體經濟組織, 該組織需先依法獲取市場主體資格, 即可成為入市實施主體, 無法獲取市場主體資格由村股份經濟合作社代理人委托擔任入市實施主體。

根據現行法律規定, 結合浙江德清試點改革做法, 建議相關部門可作出如下界定, 集體建設用地的所有權主體, 劃定為鄉 (鎮) 、村、組農民集體。由于現行法律制度并未對“農民集體”作出明確解釋, 政府可以利用制度安排, 由農村集體經濟組織作為代表來行使相應權利。當沒有所有權行使主體時, 主管部門應組織發起村民會議, 2/3以上參會成員同意時, 可由鄉 (鎮) 人民代表大會、村民委員會、村集體經濟組織、村民小組代為行使所有權。

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2. 建立健全土地確權審核機制

土地的登記制度是產權制度順利推行的關鍵環節。同時, 當前農村集體經營性建設用地入市, 還存在著確權登記成本高、效率低等實施困境, 需要建立健全土地確權審核機制。但實際工作中, 土地確權審核機制并不完善, 有待于從以下幾個方面優化。

(1) 加大政策力度, 強化農民權利意識。國土資源部門發揮引導領頭作用, 責令各省市、鄉村地區的相關部門, 加強對土地確權制度的宣傳, 鼓勵農民積極參與和配合集體土地確權工作。相關工作人員重點深入農村地區, 宣傳講解集體土地確權知識與重要意義, 幫助農民充分了解土地確權的作用, 從而強化權利意識。

(2) 實施責任追究機制。土地確權工作效率低下, 主要是現行的工作考核制度的獎懲措施、責任追究不明確, 導致工作人員的工作態度與專業素養出現偏差。鄉村職能部門應具化設計責任追究機制, 制定土地確權工作的實施方案, 確保責任到崗、責任到人, 促使各環節工作有序進行、有章可循。

(3) 設立糾紛處理仲裁機構。土地確權工作涉及的環節與主體較多, 工作的復雜性和繁瑣性較高。因此, 為了妥善解決土地權屬糾紛問題, 必須設立糾紛處理仲裁機構, 從而保障各參與方的合法權益。各省市國土局發揮牽頭作用, 聯合農業、房建、公安、檢察院、法院等部門, 組建農村集體土地權屬糾紛仲裁機構。嚴格按照法律規定, 依法仲裁處理土地所有、使用、經營、承包等各類土地權屬爭議, 確保仲裁工作過程的公平、公正、公開。

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3. 構建城鄉統一的建設用地市場

2019年政府工作報告明確指出, 全面深化農村改革, 需要推廣農村集體經營性建設用地入市改革試點成果。我國應通過土地制度的改革, 打通城鄉建設用地的這種配置, 建立城鄉統一的建設用地市場。在堅持土地集體所有的前提下, 充分發揮使用權、收益權、處分權等二級權能。因此, 應持續推進政策上的同權同價。依賴于制度構建和法律規定, 將城鄉土地市場逐步納入統一的建設用地市場, 確保城鄉土地的權利相同。農村閑置的宅基地復墾之后, 向城市周邊平移建設用地指標, 增加城市建設用地規模的同時, 滿足城市居民、外來務工人員對住房的需要, 也使農村居民獲得部分土地財產收入。除政策上的同權同價, 在抵押融資等二級市場, 合理保護集體經營性建設用地, 制裁不合理壓低經營性建設用地價格的行為 (鄭威等, 2017) 。國內不少試點已開展相關工作, 為全國性入市推廣提供了大量借鑒經驗。如甘肅省晚西縣于2015年11月正式掛牌農村集體經營性建設用地交易市場, 暨晚西縣土地礦產儲備交易中心, 國有土地與農村集體經營性建設用地就此開始同一市場交易;四川省郫縣全縣集體經營性建設用地, 統一納入縣公共資源交易中心交易, 建立多方協同的入市監管服務機制, 在交易平臺、市場規則、服務監管等方面, 實現與國有建設用地統一。

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4. 扶植產權金融服務平臺

我國現行農村土地產權制度存在主體缺位和權能殘缺兩大問題, 土地改革方面, 需要以產權為主的改革。對此, 從產權的價值實現角度而言, 必須扶植市場化平臺, 提供農村土地產權增值的平臺。可以學習和借鑒各試點先進做法。例如, 武漢將集體建設用地使用權、林權、養殖水面等產權交易, 統一納入武漢綜合產權交易所;重慶由政府出資設立, 充分調動各方優勢資源, 實行農村土地交易所會員制, 為會員提供土地交易“一條龍”服務, 包括土地信息獲取、項目推介、價值評估、法律咨詢、權屬資金保障等;北京建立多層次立體產權交易平臺, 根據市、區 (縣) 、鄉 (鎮) 層級, 逐步建立產權交易體系。

同時, 政府發揮宏觀調控功能, 引導金融機構進一步完善土地評估、抵押貸款等相關金融服務。例如, 四川郫縣成立村級資產管理公司, 以農村集體土地的基準地價, 委托第三方土地評估機構全面評估將要掛牌出讓的集體土地價值。資產管理公司根據評估結果, 編制一系列入市方案, 包括位置圖、空間范圍、面積、使用年限、土地移交時間、規劃條件、開工時間、起始價競買方案和分配方案等事項, 村民大會討論同意后, 交由鎮政府審核。審核通過后, 上報至縣國土局, 由縣國土局牽頭, 建設、規劃、環境等部門配合出具最終審查意見, 最后進入縣公共資源交易中心進行交易。可見, 引入第三方機構, 能夠為土地入市提供全面的金融服務, 提高項目過審率, 有利于集體經營性建設用地入市工作的順利開展。

5. 完善管理監督機制

制度和法律層面的改革與執行和監督息息相關, 集體經營性建設用地入市的順利推進, 需要設立專職部門進行管理與監督, 同時不斷完善相應管理監督機制。

(1) 設立入市管理運營部。在入市初期階段, 由縣 (區) 國土資源部門管轄, 設立集體經營性建設用地入市管理運營部。入市管理運營部主要負責統籌管理入市程序中的申請、審批、交易、登記等環節, 同時監督各產權交易。同時, 隨著入市各項制度和程序的規范統一, 不斷簡化和優化入市交易的行政程序, 從而提高入市交易效率。

(2) 完善土地用途監管機制。第一, 定期視察。入市管理運營部針對交易項目, 開展現時用途定期視察, 及時制止違法用途行為。第二, 發動大眾監督力量。農村土地的范圍廣大, 現有的行政力量難以做到全面覆蓋。要充分發揮群眾監督力量, 實行有獎舉報措施。第三, 設立處罰舉措。根據土地法規定, 土地受讓方使用和開發土地, 必須符合規劃和用途管制。不符合用途管制的行為, 回收土地使用權, 并處以資金處罰。

(3) 制約權力濫用現象。集體經營性建設用地入市, 必然受到相關部門的管理, 從而引發各利益主體沖突。對此, 主管部門應發揮主導作用, 嚴格把控和調和利益矛盾沖突, 切實保障各利益主體的正當權益。在此過程中, 需要特別注意公權力濫用現象的發生。為了限制公共權力, 入市過程的土地交易信息需做到流向明晰, 應被公示以眾, 包括土地用途、受讓雙方、地理位置、交易價格、使用年限等, 接受群眾監督。例如, 四川省郫縣, 在成都市國土資源部、郫縣國土資源部的官方門戶網站, 公示七宗集體經營性建設用地招拍公告, 浙江德清國土資源部也將入市土地信息進行公開。

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(4) 嚴控代理人行為風險。集體經營性建設用地入市必然帶來土地增值, 而農民集體對其市場價值難以準確判斷, 所以只能由專門的土地評估機構進行估值。當土地開發商與村委會或鄉鎮土地工作人員發生利益捆綁, 必然滋生腐敗行為, 從而嚴重損害農民的應得利益。對此, 相關部門應防范村民委員會或者鄉鎮土地工作人員, 利用言語行為誘導影響村民決定的行為。同時職能部門應嚴格防控村民代理人行為風險, 參照基準地價制度, 由農村集體經濟組織通過表決或入股成立資產管理公司, 進行土地入市決策。

五、結語

為了適應不斷變化的生產力和經濟格局, 我國不斷深入改革土地制度, 集體經營性建設用地入市陸續開展試點工作。農村集體土地使用權與國有建設用地同等入市、同權同價的掛牌成交, 是全面深化改革背景下集體經營性建設用地入市的序幕, 意味著國家實施集體經營性建設用地入市改革試點, 進入全面實施階段。通過研判各試點地區的成效和問題, 可歸納出土地制度改革的合理性與正確性。當然, 農村集體經營性建設用地入市, 仍然需要地方政府部門、金融機構、監管部門等多方參與, 確保農村土地流轉、土地產權交易和土地抵押貸款等環節的順利運作。通過切實發揮農村集體用地的經濟價值, 農民集體的土地資產得以盤活, 農民集體獲取財產性收益, 進一步夯實農村經濟發展基礎。以土地制度改革為中心, 通過建立健全相關配套制度, 構建城鄉統一的建設用地市場, 扶植產權金融服務平臺等手段, 提高各方主體的參與積極性。集體經營性建設用地入市, 實現城鄉土地同權同價, 是解決農村土地閑置和城鎮建設用地不足的唯一途徑, 也有助于中國經濟社會持續發展與和諧穩定。

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